РАЦИОНАЛЬНАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ТРЕБОВАНИЙ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ДЛЯ ПРОИЗВОДСТВЕННЫХ ОБЪЕКТОВ ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ ГАЗОСНАБЖЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Тагиев P.M.
Заместитель генерального директора, начальник Управления противопожарной безопасности и новой техники ООО «Газпром газобезопасность», доктор технических наук, действительный член Всемирной Академии Наук Комплексной Безопасности

Прошло более года с момента вступления в силу Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности». Настоящий Федеральный закон принят в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров. Регламент определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям и строениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

Указанные изменения в законодательстве призваны достичь сразу нескольких целей: повысить уровень ответственности предприятий за ненадлежащее обеспечение пожарной безопасности на своих объектах, сократить расходы бюджета на ликвидацию чрезвычайных ситуаций за счет механизмов страхования ответственности, устранить предпосылки для коррупции во взаимоотношениях государственных органов и организаций в данной сфере.

Если говорить проще, главная цель принятия закона - навести порядок в обилии нормативных документов, регламентирующих требования пожарной безопасности.

Наличие оптимальных, целесообразных и разумных требований пожарной безопасности для эффективной защиты людей и имущества от огня трудно переоценить. Избыточные, устаревшие нормы являются сдерживающим фактором на пути широкого внедрения современных технологий и, как следствие, препятствуют инновационному развитию страны. Дублирование и противоречия в нормативных документах обуславливают проблемы при разработке проектной документации, при прохождении экспертизы проектов, создают предпосылки для злоупотреблений со стороны сотрудников надзорных органов.

Существовавшая до принятия Технического регламента старая система нормирования в области пожарной безопасности представляла собой набор типовых технических требований. Разрабатывалась она для обеспечения градостроительной деятельности в начальный период крупного индустриального и жилищного строительства в середине прошлого века. Система развивалась, совершенствовалась, но просуществовала фактически до принятия закона без принципиальных изменений.

Данная система получила общепринятое название «жесткой системы нормирования», требования которой были предназначены для прямого применения на любом объекте (без учета его технологических, архитектурных и иных особенностей) и фактически являлись набором типовых проектных решений.

Очевидным недостатком «жесткой системы нормирования» являлось то, что существовавший набор типовых проектных решений требовал постоянной корректировки - внесения изменений и дополнений, учитывающих современное развитие технологий и производства.

Количество требований в «жесткой системе нормирования» постоянно увеличивалось. К моменту принятия Технического регламента данная система нормирования содержала сотни нормативных документов, содержащих более сотни тысяч технических требований в области пожарной безопасности.

Жесткая система нормирования - это не только правила пожарной безопасности (ППБ 01-2003), но и требования пожарной безопасности, включенные в строительные нормы и правила (СНиП), различные руководящие, отраслевые и ведомственные нормативные документы (РД, ВППБ, ВУПП, ВНТП и др.).

В целях реализации технологических или архитектурных новаций и подстройки «жесткой системы нормирования» под реальные экономические задачи предусматривалась процедура разработки и согласования Специальных технических условий (СТУ) на проектирование и строительство, в том числе в области пожарной безопасности, которыми допускается «вынужденные отступления» от нормативных требований. Одновременно с разрешением на отступление от требований норм, специальными техническими условиями предусматривались дополнительные мероприятия, которые должны были компенсировать не выполняемые требования. Однако в практической деятельности приходится сталкиваться с тем, что в виде «компенсирующих мероприятий» выступают требования, которые не имеют никаких обоснований по применению в конкретной проектной документации.

Примером могут служить специальные технические условия, разработанные для установки комплексной подготовки газа к транспорту на компрессорной станции «Краснодарская», на которой все колонные аппараты (фильтры-сепараторы) были защищены системой автоматической пожарной сигнализации, а печи подогрева газа регенерации - автоматической системой пожаротушения перегретым паром. При этом необходимо отметить, что требованиями нормативных документов в области пожарной безопасности ни то, ни другое не предусматривается.

В настоящее время, разрабатывается аналогичная установка для обеспечения транспорта газа по подводному переходу через Балтийское море Североевропейского газопровода на компрессорной станции «Портовая». Ранее ООО «Газпром газобезопасность» обратилось с письмом в Департамент надзорной деятельности МЧС России с предложением согласовать отмену защиты печей регенерации газа установкой пожаротушения перегретым паром. В письме были приведены соответствующие нормативные обоснования и аргументация экономической нецелесообразности такой защиты. Рассмотрев наше обращение, Департамент надзорной деятельности МЧС России, согласившись с представленными обоснованиями, предложил на основании части 2 статьи 78 Федерального закона от 22.07.2009 №123-Ф3 разработать ... специальные технические условия!? При этом остается загадкой, почему нельзя в соответствии с частью 1 статьи 6 Технического регламента подтвердить соблюдение требований пожарной безопасности проектируемой установки подготовки газа к транспорту расчетом пожарного риска?

Получается, что сформировавшиеся стереотипы, привычки напрямую применять требования нормативных документов до настоящего времени не изжиты.

Принцип жесткого нормирования коренным образом противоречит целям технического регулирования, установленным Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. №184-ФЗ «О техническом регулировании».

Ключевое значение в процессе стимулирования развития экономики и перехода к инновационному способу хозяйствования в 90 года прошлого века отводилось ГОСТ 12.1.004-91* «Пожарная безопасность. Общие требования». Этот стандарт документально установил принципы и подходы к обеспечению пожарной безопасности любых объектов защиты на всех стадиях их жизненного цикла (разработка нормативных документов, конструирование,проектирование, строительство), а также способы и методы их достижения:

• исключать возникновение пожара;
• обеспечивать пожарную безопасность людей;
• обеспечивать пожарную безопасность материальных ценностей.

Однако, учитывая то, что существовавшие в тот период времени организационные формы контроля (надзора) стимулировали применение именно «жесткой системы нормирования», положения ГОСТ 12.1.004-91* «Пожарная безопасность. Общие требования» оказались на практике лишь «декларацией о намерениях».

Одним словом, назрела необходимость изменений в системе нормирования в области пожарной безопасности.

Федеральный закон от 22.07.2009 №123 «Технический регламент о требования пожарной безопасности» нацелен на решение ряда задач, основными из которых являются:

• комплексное обеспечение пожарной безопасности объектов защиты, включая территорию, здания, сооружения, транспортные средства, технологические установки, оборудование, агрегаты, изделия и иное имущество;
• установление минимально необходимых требований пожарной безопасности к различным видам продукции;
• внедрение системы гибкого нормирования в области пожарной безопасности в результате использования механизмов оценки пожарной риска, а также добровольного противопожарного страхования, при котором страхуется имущественная ответственность перед третьими лицами.

Принципиально новым является положение, касающееся возможности проведения добровольного страхования ответственности за ущерб имуществу третьих лиц от пожара при составлении декларации пожарной безопасности в отношении объектов защиты, для которых законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности предусмотрено проведение государственной экспертизы проектной документации.

При этом собственнику объекта необходимо провести оценку возможного причиненного ущерба имуществу третьих лиц при возникновении пожара, а в случае невыполнения в полном объеме обязательных требований пожарной безопасности еще и расчет пожарного риска.

Таким образом, на законодательном уровне реализуется конституционное право собственника распоряжаться своим имуществом, в том числе и рисковать им. Это один из главных приоритетов Технического регламента, на который должны обращать внимание, как собственники объектов, так и те, кто контролирует их деятельность в области пожарной безопасности.

Новый федеральный закон существенно повысил статус требований пожарной безопасности. Ранее эта область регламентировалась ведомственными нормативными документами, сегодня - федеральным законом, что предполагает совершенно иную форму контроля.

Однако, первый опыт применения на практике положений Технического регламента проектными и экспертными организациями, позволил выявить проблемы и высветить ряд вопросов, связанных с трактовками требований и порядком применения положений Федерального закона.

Пожарную опасность производственных объектов газовой отрасли обусловливают следующие факторы:

• сложность технологических линий объектов;
• значительное количество легковоспламеняющихся и горючих жидкостей, горючих газов, твердых горючих материалов, обращающихся в технологическом цикле объекта;
• большое число резервуаров, емкостей, технологических аппаратов, в которых находятся пожароопасные продукты под высоким давлением и при высокой температуре, разветвленная сеть технологических трубопроводов с многочисленной запорно-пусковой и регулирующей арматурой и контрольно-измерительными приборами;
• высокая теплота сгорания и скорость выгорания обращающихся на объектах веществ и материалов.

Пожары и взрывы на объектах могут возникать при нарушении технологического режима, из-за нарушений правил проведения огневых работ, в результате допущенных нарушений при проектировании, строительстве, эксплуатации и по ряду других причин. Взрывы и связанные с ними пожары могут возникать также при освоении новых технологических процессов производства, пуске нового оборудования, при недостаточной изученности условий обеспечения пожаровзрывоопасности этих процессов, показателей пожаровзрывоопасности.

Рациональная регламентация требований пожарной безопасности производственных объектов - весьма актуальная, но достаточно сложная проблема. Безопасность производственного объекта обеспечивается, как правило, выполнением комплекса требований к технологическим процессам, оборудованию, строительной части и порядку эксплуатации.

С одной стороны, указанные требования не должны быть как избыточными, то есть требующими излишних материальных затрат, так и недостаточными, то есть недооценивающими степень реальной опасности. С другой стороны, они должны быть в достаточной степени прогрессивными, способствующими непрерывному совершенствованию как производственной технологии в части снижения вероятности аварийных ситуаций, так и методов и способов защиты объектов с целью исключения гибели людей и уменьшения размера материального ущерба при возникновении возможных аварий.

Однако принятый Федеральный закон не учитывает всех особенностей производственных объектов, а тем более таких сложных, насыщенных разнообразным технологическим оборудованием объектов газовой промышленности.

Так, если руководствоваться требованиями статей 61 и 99 Технического регламента, то такие производственные объекты ОАО «Газпром» как газораспределительные и газоизмерительные станции подлежат безусловному оснащению наружным противопожарным водопроводом и автоматическими установками пожаротушения. И такие отрицательные заключения ФГУ Главгосэкспертизы России стали поступать в адрес проектных институтов.

Более того, наружное противопожарное водоснабжение стали требовать для объектов линейной части магистральных газопроводов (узлы приема-запуска очистных и диагностических устройств, крановые узлы, контрольные пункты телемеханики, связи и электрохимической защиты). Требуется ли все это для полностью автоматизированных объектов, эксплуатация которых предусматривается без обслуживающего персонала.

Напомню, что ранее считалось достаточным для обеспечения противопожарной защиты газораспределительных и газоизмерительных станций предусмотреть исключительно первичные средства пожаротушения и системы пожарной сигнализации для объектов, на которых предусматривалось присутствие обслуживающего персонала.

Ответ ФГУ ВНИИПО МЧС России на запрос проектного института ОАО «Гипрогазцентр» по данной проблеме поставил нас в тупик. Цитирую почти дословно: «Поскольку свод правил СП 8.13130.2009 «Источники наружного противопожарного водоснабжения. Требования пожарной безопасности» на объекты газовой промышленности не распространяется, в соответствии со статьей 78 Федерального закона №123, для вышеуказанных объектов необходимо разрабатывать специальные технические условия, отражающие специфику обеспечения их пожарной безопасности и содержащие комплекс необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности».

Что называется, приехали! Только газораспределительных станций по всей стране эксплуатируется более десяти тысяч, которые бесперебойно обеспечивают снабжение природным газом населенные пункты и промышленные предприятия. Что же изменилось, с момента вступления в силу Федерального закона №123?

Уже сегодня очевидно - и проведенные ранее конференции это подтвердили - что многие проектные организации, газодобывающие и газотранспортные предприятия ОАО «Газпром» в ходе практического применения Технического регламента сталкиваются с целым рядом проблем при трактовке конкретных положений закона. Это касается вопросов применения требований закона к новым и реконструируемым объектам на действующих промышленных предприятиях. В тоже время, несоблюдение требований закона может повлечь самые серьезные последствия - вплоть до закрытия предприятия.

В октябре 2009 года ООО «Газпром газобезопасность» организовало проведение расширенного совещания с участием руководителей Департамента надзорной деятельности МЧС России по рассмотрению вопросов практического применения требований Технического регламента, о порядке разработки и подачи декларации пожарной безопасности, процедуре проведения аудита пожарной безопасности и определения существующих рисков.

Одним из важнейших решений данного совещания, явилось принятие решения целесообразности скорейшей разработки свода правил «Требования пожарной безопасности для производственных объектов газовой промышленности», в котором были бы определены основные требования для большинства объектов газовой отрасли, таких как установки комплексной подготовки газа, линейные, головные и дожимные компрессорные станции, газораспределительные и газоизмерительные станции.

Надеемся на тесное сотрудничество с руководителями и специалистами Департамента надзорной деятельности МЧС России и ФГУ ВНИИПО МЧС России при разработке нормативного документа.

Хотелось бы остановиться еще на одной проблеме. Федеральный закон от 22.07.2008 №123-Ф3 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» устанавливает жесткие требования по дислокации подразделений пожарной охраны в населенных пунктах. Однако, для производственных объектов критериев целесообразности создания подразделений пожарной охраны статья 22 Федерального закона не определяет.

Государственное регулирование в области пожарной безопасности прекратилось с 2006 года. МЧС России отменило участие ГПН в приемке объектов, начало реформировать ГПС. Ее оставили только на объектах критически важных для национальной безопасности страны (Министерство обороны, Министерство атомной промышленности и др.). Объекты ОАО «Газпром» в этот перечень не вошли. Министерство Финансов России и в целом государство отказались охранять имущество частных компаний, заявив, что это дело самих компаний.

Вместе с тем были отменены и правовые документы, регулирующие вопросы пожарной безопасности. В частности Постановление Правительства №24-2 и, разработанное на его основе, НПБ 201-96 «Пожарная охрана предприятия общие требования», где в приложение 1 (обязательном) были изложены критерии, по которым на объектах в обязательном порядке создается пожарная охрана.
В частности по объектам транспортировки газа - компрессорные станции с общей мощностью 100 МВт и более, ПХГ вместимостью 9 млрд. м3 газа и более.

Несовершенство нормативной базы и выворачивание рук хозяйственных руководителей со стороны ГПН привело к тому, что наши части создавались повсеместно исходя из радиуса 2 км.

После того как государственное регулирование прекратилось мы с целью возврата в правовое поле были вынуждены разработать свою нормативную базу и привести противопожарную защиту наших объектов в соответствии с этими нормами. По нашему заказу с участием институтов, дочерних обществ и в том числе скрупулезной работы сотрудников Департамента транспортировки газа была разработана Концепция противопожарной защиты ОАО «Газпром», которая неоднократно обсуждалась на Совете Безопасности РФ, в Минэнерго, в Департаменте пожарно-спасательных сил, специальной пожарной охраны и сил ГО МЧС России, прошла необходимое согласование в Департаментах и распоряжением ОАО «Газпром» №12 от 29.01.2009 утверждена.

Концепция является стратегической программой, разработана на основе анализа обстановки с пожарами на объектах ОАО «Газпром», определяет единую техническую политику в области противопожарной защиты производственных зданий, помещений, сооружений и оборудования объектов ОАО «Газпром» и конкретизирует критерии необходимости создания подразделений пожарной охраны на объектах отрасли. А именно:

• компрессорные станции суммарной мощностью ГПА до 150 МВт не подлежат организации на них подразделений пожарной охраны;
• на компрессорных станциях мощностью более 150 МВт, при наличии на производственной площадке менее 5 компрессорных цехов, создается отдельный пожарный пост на 1 пожарный автомобиль с общей численностью подразделений пожарной охраны 11 человек;
• на территории компрессорных станций суммарной мощностью ГПА более 150 МВт, при наличии на производственной площадке более 5 компрессорных цехов, создается пожарная часть на 2 пожарных автомобиля с общей численностью подразделений пожарной охраны не более 23 человек.

Когда ООО «Газпром газобезопасность», после утверждения Концепции провело анализ на соответствие численности подразделений пожарной охраны объектов транспорта газа выявилось, что при общей численности пожарной охраны 2685 человек, почти половина, содержится без каких либо на это оснований, т.е. производственные характеристики объектов не требуют создания на них подразделений пожарной охраны.

С 1 января 2009 года начата работа по реформированию на объектах транспорта газа подразделений пожарной охраны. На сегодняшний день, без снижения уровня пожарной безопасности производственных объектов газодобывающих и газотранспортных предприятий ОАО «Газпром», удалось сократить численность подразделений ведомственной пожарной охраны на 300 человек. Повсеместно из числа сотрудников эксплуатирующих организаций создаются добровольные пожарные дружины.

Вступивший в силу с 1 января 2009 г. Федеральный закон №137-Ф3 направленный на повышение уровня защищенности от пожаров важнейших объектов экономики, критически важных для безопасности Российской Федерации и создание единой системы организации пожаротушения на промышленных объектах силами федеральной противопожарной службы, также не дает ответов на многие поставленные вопросы. В развитие Федерального закона №137-Ф3 необходимо принять целый ряд подзаконных актов, которые позволили бы конкретизировать структуру федеральной противопожарной службы с учетом договорных подразделений, порядок проведения работ и оказания услуг платными пожарными, и самое главное - определить критерии отбора производственных объектов, на которых должны создаваться подразделения пожарной охраны на договорной основе.

Журнал ТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ:
строительство, проектирование и изыскания
№2(3) февраль 2011