УНИФИКАЦИЯ ПРОЦЕССА СОГЛАСОВАНИЙ РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ

РубашевскийД.И.
Старший преподаватель кафедры «Технического регулирования» МГСУ, Заведующий экспертной лабораторией «Технического регулирования и качества» МГСУ

Статья посвящена раскрытию причин нарушения сроков согласования и утверждения предпроектной документации и выработке рекомендаций для совершенствования системы управления инвестиционно-строительным процессом, позволяющим избежать временные и финансовые потери.

Практикующему специалисту в области согласования и утверждения проектной документации за много лет стал привычным порядок, определенный 378 Постановлением Правительства Москвы. Этим документом регулировалась схема документооборота при получении исходно-разрешительной документации для нового строительства (реконструкции) объектов капитального строительства.

По сути, порядок сводился к двум стадиям:

На первой стадии определялась разработка буклета предложений на размещение нового объекта недвижимости или реконструкции существующего, его согласование в АПУ округа, ГУП НИиПИ Генплана Москвы и прохождение градостроительного регламента Москомархитектуры.

На второй стадии происходило формирование исходно-разрешительной документации (ИРД): разработка заключения по объекту, заключения по условиям проектирования, эскиза №1 и получение согласований и заключений управы, префектуры, АПУ округа, НИиПИ генплана, ЦГСЭН, УГПС, мин. имущества, ТОРЗа, ОПС МГГТ, ГУ ГОЧС и прочих организаций и ведомств.

Старый порядок грешил многими накладками, необходимостью неоднократно согласовывать по сути один и тот же вопрос, например — размещение объекта с одними и теми же инстанциями только на разных стадиях разработки проекта. А также субъективизмом при оценке возможности размещения, непредсказуемостью технических условий на инженерное обеспечение объекта и многим другим. Существуют имущественно-земельные комиссии, как на уровне округа, так и на уровне города. Эти комиссии рассматривают правомерность и целесообразность предоставления земельного участка для строительства или реконструкции того или иного объекта. Решение данной комиссии являлось основанием для Москомархитектуры к выпуску исходно-разрешительной документации по объекту.

После вступления в силу Градостроительного кодекса РФ изменился сам подход к градостроительству: от рассмотрения и обоснования возможности строительства или реконструкции в нужных технико-экономических показателях объекта на заданном земельном участке перешли к анализу градостроительной емкости земельного участка, на котором предполагается строительство. На практике это выразилось в переходе от разработки Исходно-разрешительной документации (ИРД) по объекту к выпуску Акта разрешенного использования земельного участка.

Ключевым отличием Акта разрешенного использования земельного участка от ИРД является указание предельно допустимой наземной площади объекта, без возможности увеличения указанной площади в рамках разработки стадии Проект (при ИРД была допустима погрешность 10%). Практическое количество согласующих инстанций, с учетом сохранения Эскиза №1 и введения Заключения о соответствии размещаемого объекта действующим градостроительным регламентам, не изменилось. Дальнейшее развитие практического применения действующего нормативного регулирования пришло к параллельному существованию и разработке Заключений о соответствии Градостроительных обоснований размещения объекта.

Градостроительные обоснования размещения объектов существовали и раньше и, по сути своей, представляли и представляют более проработанную предпроектную стадию. В обычный регламентный буклет включались только: пояснительная записка с расчетом машиномест, ситуационный и генеральный план, схема транспортного обслуживания предполагаемого объекта, развертки по фасадам, 3-D визуализация и иные материалы в зависимости от специфики объекта. Градостроительное обоснование содержит уже несколько разделов, характеризующих объект по практически тем же самым критериям.

Содержание градостроительного обоснования:

• Градостроительный раздел;
• Транспортный раздел;
• Инженерный раздел;
• Архитектурный раздел;
• Раздел ИТМ ГО;
• Раздел экологического обоснования размещения объекта.

Решение о необходимости разработки градостроительного обоснования по объекту принималось на первом регламенте Москомархитектуры. Как правило, это происходило в двух ситуациях: если размещение объекта меняет функциональное или строительное зонирование или рассматривается возможность строительства объекта, формирующего фронт застройки главных магистральных улиц и площадей города. Существовал и третий вариант, в соответствии с регламентом, применяемым в «иных случаях градостроительной сложности и важности объекта». Утверждение градостроительного обоснования происходит на предпроектном регламенте Москомархитектуры. Вступивший в силу Градостроительный кодекс РФ не предусматривает иных документов по планировке территории кроме как проекта планировки, проекта межевания или градостроительного плана.

Это означает, что даже для самого незначительного объекта, не предусмотренного разработанной градостроительной документацией в масштабе М 1:2000, необходимо разрабатывать градостроительную документацию по форме проекта планировки или вносить изменения в уже утвержденную документацию. Процедура объективно является очень длительной (не менее полутора лет), результаты которой должны быть утверждены распорядительным документом Правительства Москвы. А так как градостроительной документацией в двухтысячном масштабе обеспечена еще очень небольшая часть территории Москвы, чтобы не останавливать процесс реализации инвестиционно-строительных проектов, приходится разрабатывать градостроительное обоснование практически по каждому точечному объекту.

Фактически это было закреплено Распоряжением Москомархитектуры №13 от 12.02.2007 Постановлением Правительства Москвы от 06.06.07 №458_ПП. Однако практическая реализация данного нормативного акта оказалась существенно затруднена. Ранее разработкой градостроительных обоснований занимался в 99% случаях ГУП НИиПИ Генерального плана города Москвы, а рассылкой материалов для согласований и заключений занимался на возмездной основе ГУП ГлавАПУ. С тех пор порядок обращения за согласованиями, регламентированный внутриведомственными документами соответствующих инстанций, остался прежним, а фактические отношения по разработке и утверждению градостроительной и исходно-разрешительной документации кардинально изменились.

Департамент природопользования и охраны окружающей среды, Департамент земельных ресурсов, Департамент имущества, Главное управление ГОЧС, фактически запретили принимать на согласование градостроительные обоснования без сопроводительных писем от ГУП Глав АПУ или Москомархитектуры, даже при наличии выписки из протокола Регламентной комиссии при Главном Архитекторе г. Москвы. Объясняется это тем, что частные заказчики, в отличие от ГУП Глав АПУ, не гарантируют гипотетическую возможность реализации проекта. При этом ни одна из вышеуказанных организаций не ссылается на какой-либо нормативный документ в обосновании своей позиции.

Стремясь сократить путь согласования проектной документации, Главное управление ГОЧС согласовывает только одно градостроительное обоснование два раза. Первый раз — при обращении разработчика раздела ИТМ ГО специалисты Главного Управления проверяют раздел и ставят на нем штамп. Второй раз, при успешном прохождении первого этапа, рассматривают градостроительные разделы градостроительного обоснования и дают заключение для АРИ. Много необъяснимого творится на пути разработки, согласования и утверждения градостроительного обоснования, всего и не перечислить.

В качестве иллюстрации можно упомянуть конечную стадию. Представьте, градообоснование полностью разработано и согласовано, заказчик формирует комплект документов для первого регламента и сдает в «одно окно» Москомархитектуры. Получает выписку из протокола регламентной комиссии при Главном архитекторе города Москвы об одобрении технико-экономических показателей объекта и поручение разработать Акт разрешенного использования на основании согласованного градостроительного обоснования. Но при этом заказчик обязан сдать тот же комплект документов в ту же организацию, но уже для утверждения градостроительного обоснования. Особое внимание стоит обратить на терминологию. Сначала Москомархитектуры согласовывает градостроительное обоснование, а сразу же после этого — утверждает, но при этом необходимо заново комплектовать и сдавать документы, правда, уже не в «одно окно», чей регламент работы четко прописан, а в канцелярию. Как бы это ни было удивительно, но после этого необходимо в третий раз собрать практически тот же комплект документов и снова сдать их в Москомархитектуры, но уже для разработки Акта разрешенного использования. Все это, безусловно, не способствует ускорению прохождения предпроектной процедуры согласования и утверждения размещения градостроительного объекта, что в свою очередь тормозит весь инвестиционно-строительный процесс.

Так кто же виноват в нарушении сроков и, как сформировать систему управления, позволяющую избежать финансовые и репутационные потери? Вышеуказанное утверждение всегда было актуальным для участников инвестиционно-строительного процесса: инвестор, вкладывая денежные средства в объект, проводя инвестиционный анализ, рассчитывает получить определенные показатели рентабельности и доходности; генеральный подрядчик или проектировщик, особенно имеющие в разработке несколько объектов, также оценивает временной фактор для оптимального распределения ресурсов; технический заказчик также не заинтересован в увеличении сроков реализации проекта, т.к. оплата его услуг, как правило, рассчитывается исходя из стоимости строительно-монтажных работ или площади объекта. Естественно, при увеличении сроков реализации проекта доходность его сокращается. Город, как лицо, предоставляющее земельный участок для строительства и являющийся по сути стороной инвестиционно-правовых отношений, также не заинтересован в увеличении сроков строительства. Арендная плата на период проектирования и строительства объекта по краткосрочному договору аренды земли существенно меньше чем стоимость аренды на период эксплуатации объекта, кроме того нельзя забывать социальную напряженность зачастую возникающую вокруг строительной площадки.

Безусловно, причины могут быть различными. Наиболее распространенными являются недостаточный уровень проработки объекта на предпроектной стадии, в следствии чего, на дальнейших стадиях реализации проекта возникают ситуации необходимости корректировки отдельных проектных решений вплоть до изменения технико-экономических показателей объекта, к примеру, ошибки при размещении центров инженерного обеспечения объекта или изменение функциональной концепции объекта. Еще одним из вариантов является отсутствие должным образом оформленной имущественно-земельной документации. Серьезной «болезнью» являются просчеты с формированием команды реализации проекта - демпинговые подрядчики и проектировщики, результат деятельности которых приходится в дальнейшем исправлять.

Излишне оптимистичные заранее установленные сроки реализации проекта, как правило, возникающие при переоценке инвестором (девелопером) собственных финансовых и административных ресурсов также не способствуют соблюдению сроков строительства.

Все вышеперечисленные ситуации возникают с участниками инвестиционно-строительного процесса, однако не меньше причин, вызывающих срыв сроков строительства относится и к органам государственной и муниципальной власти.

Можно обозначить две основные причины вышеперечисленных ситуаций:

• отсутствие установленных регламентов взаимодействия между согласующими структурами;
• отсутствие реальной ответственности за срыв установленного срока рассмотрения документа или неоправданно длительные сроки их осуществления.

При проведении согласования градостроительного обоснования нормативно установлена необходимость заключений Департамента имущества Москвы и Департамента земельных ресурсов. Казалось бы, все логично - при обосновании застройщиком своих градостроительных намерений необходимо подтвердить, что интересы государства в части защиты его имущественных прав соблюдены (отсюда согласование Департамента имущества), а также градостроительные намерения застройщика не нарушают оформленные земельные отношения иных землепользователей (отсюда согласование Департамента земельных ресурсов). Но на практике, когда застройщик (или проектировщик) обращается за согласованием градостроительного обоснования размещения объекта, его обращение остается без рассмотрения (если вообще хотя бы будет принято). При этом никаких внятных, основанных на действующем законодательстве оснований для отказа в принятии обращения не существует. Устно чиновник из «одного окна» отказывает в приеме документов, т.к. он (или она) считает, что их можно принять только по письму из ГУП Глав АПУ.

Если проанализировать историческое развитие процедуры предпроектной стадии, то можно понять некоторую причинно-следственную логику. Ранее, все эти согласования входили в комплект Исходно-разрешительной документации (ИРД), разработка которой координировалась на возмездной основе ГУП Глав АПУ, а с тех пор как ИРД отменили, регламенты взаимодействия с Департаментами землепользования и имущества фактически не изменились. Вот и получается замкнутый круг. Ответственность чиновника за срок проведения согласований декларируется регулярно. А вот что делать, если срок не соблюден?

Для оформления краткосрочного договора аренды земельного участка по стройгенплану необходимо сдать в службу «одного окна» Территориального Отдела Регулирования Землепользования (ТОРЗ) комплект документов в том числе: заключение МГЭ по проекту, разрешение на строительство, и полностью согласованный стройгенплан. Официальный срок выдачи договора составляет полгода с момента сдачи документов! Юридически Вы не имеете права организовать стройплощадку и как результат строить еще в течение полугода с момента получения разрешения на строительство. На практике возможны ситуации не соблюдения даже этого срока. ТОРЗ после приема комплекта документов подготавливает проект распоряжения префекта соответствующего округа и после визирования его заинтересованными сторонами передает в Префектуру для рассмотрения на земельной комиссии. Фактически, с момента когда документы переданы в Префектуру, ТОРЗ уже не влияет на сроки выхода распорядительного документа, т.к. срок проведения так называемых земельных комиссий законодательно не регламентирован. Ситуация примечательна еще и тем, что юридически ни перед ТОРЗом, ни перед Префектурой не стоит вопрос заключать или не заключать договор аренды земельного участка на период строительства, когда на руках у застройщика уже есть разрешение на строительство и прошедший через Мосгосэкспертизу проект, в т.ч. согласованный этой же Префектурой стройгенплан. Классика административного права предписывает обращаться в таких случаях в вышестоящую инстанцию, т.е. в данном случае в Департамент земельных ресурсов, но в ответ на запрос о несоблюдении установленных сроков вам сообщают, что все документы находятся в префектуре, за которую ответственность они не несут.

Жизнь показывает еще множество различных ситуаций, когда соблюдение сроков согласования сталкивается с непроходимой бюрократической стеной порой откровенного непонимания сути процедуры согласования проектной документации и различного ведомственного трактования действующего законодательства. К сожалению, действенных административных процедур обжалования несоблюдения согласующими организациями сроков рассмотрения проектной и разрешительной документации нет, т.к. в большинстве случаев документооборот через «одно окно» размывает ответственность конкретного исполнителя, тем более, когда рассматриваемый документ должен пройти через ряд ведомственно неподчиненных друг другу организаций.

Повышение ответственности застройщика за своевременную реализацию строительного проекта должна корреспондироваться с правом застройщика требовать адекватной ответственности и исполнительных органов власти, в т.ч. и персональной ответственности конкретного исполнителя за срыв срока ввода в эксплуатацию объекта. Особенно в отношении объектов коммерческой недвижимости упущенная выгода отданных действий очевидна.

Единственным выходом из сложившейся ситуации, является путь разработки и принятия на законодательном уровне, унифицированных систем согласования разрешительной документации, что является одной из основных задач, стоящих перед системой технического регулирования строительной отрасли.

Журнал ТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ:
строительство, проектирование и изыскания
№2(3) февраль 2011